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O orçamento da Saúde deve ficar ainda mais escasso e desigual em 2023. Um cenário que, segundo especialistas, pode dificultar o atendimento de demandas represadas pela pandemia, como exames e cirurgias eletivas, e agravar problemas crônicos do sistema público, que sofre com longas filas, carência de profissionais e falta de leitos.

A proposta de orçamento do próximo ano, enviada pelo Ministério da Economia ao Congresso Nacional no fim de agosto, prevê R$ 149,9 bilhões para despesas nessa área estratégica. É o menor valor desde 2019 e apenas R$ 39 milhões acima do mínimo estabelecido por lei, que obriga, ao menos, que os montantes sejam corrigidos pela inflação do período anterior.

Além da perda de verbas, ainda há o temor pela perda de qualidade do gasto. Isso porque quase R$ 10 bilhões das chamadas emendas de relator, conhecidas como “orçamento secreto”, foram utilizados para compor o valor mínimo necessário em Saúde para 2023, o que, segundo analistas, prejudicará o planejamento das ações do setor (veja mais abaixo nesta reportagem).

Restrição de gastos
De acordo com levantamento da Associação Brasileira de Economia da Saúde (ABrES), uma sociedade civil sem fins lucrativos, a regra do teto, que impediu aumento real (acima da inflação) das despesas na área, retirou R$ 36,9 bilhões do SUS entre 2018 e 2022. E deve retirar outros R$ 22,7 bilhões em 2023.

Antes do teto, que começou a vigorar em 2017, o governo deveria aplicar 15% da receita corrente líquida em ações de Saúde. Por esse critério, seria uma despesa mínima de R$ 172,6 bilhões em 2023. Montante superior aos R$ 149,9 bilhões previstos na peça orçamentária do próximo ano.

Uso de emendas
De acordo com boletim conjunto das Consultorias de Orçamentos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, para alcançar os R$ 149,9 bilhões em despesa com Saúde (mínimo exigido pela regra do teto de gastos), o governo considerou que R$ 9,7 bilhões de emendas impositivas (individuais e de bancada) e R$ 9,9 bilhões de emendas de relator-geral (orçamento secreto) serão alocadas nesta área.

As consultorias lembram que, de acordo com a Constituição, metade do montante das emendas individuais (R$ 5,9 bilhões) tem destinação assegurada a essa área. Quanto às emendas de bancada estadual, embora não haja normativo que vincule essa destinação, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2023 autoriza que até metade da reserva prevista para essas emendas (R$ 3,8 bilhões) seja carimbada para a Saúde.

 Já para o caso das emendas de relator, não há qualquer regra que obrigue a destinação para a Saúde. Essas emendas ficaram conhecidas como “orçamento secreto” devido à falta de transparência e equidade na distribuição dos recursos.

Dados da Associação Brasileira da Economia da Saúde (ABrES) mostram que, somente durante o governo Bolsonaro, o percentual de participação das emendas parlamentares no orçamento da Saúde quase triplicou.

E, enquanto as emendas parlamentares ganham espaço no orçamento da Saúde, programas fundamentais da pasta encolhem. Na comparação com 2022, o valor das emendas de relator cresceu 22% e o das impositivas, 13%.

Já as verbas para as seguintes ações do Ministério da Saúde tiveram queda:

↓ 61,2% estruturação da rede cegonha;
↓ 59% Farmácia Popular;
↓ 59% Saúde indígena;
↓ 56% Saúde e formação em Saúde;
↓ 46,4% controle do câncer;
↓ 36,8% Programa Nacional de Imunizações.

Os dados foram compilados pela ABrES e comparam orçamento 2022 com a proposta orçamentária de 2023 enviada pelo governo ao Congresso.

O que dizem analistas
Especialistas em orçamento e Saúde consultados pela GloboNews e pelo g1, avaliam que contar com as emendas parlamentares, em especial as de relator, para compor o mínimo de gastos com a Saúde fragiliza o planejamento da área, além de afetar a transparência e controle das despesas.

A procuradora do Ministério Público de Contas de São Paulo Élida Graziane afirma que recurso destinado via emendas “não é uma alocação que passa pelo crivo técnico da real prioridade do setor”.

"Isso quebra o planejamento que os prefeitos e os governadores fizeram. Porque o parlamentar, quando ele manda uma emenda que seja de relator ou mesmo a emenda impositiva, ele não se preocupa com o planejamento sanitário, ele não se preocupa com aquilo que é a real necessidade de cada estado, de cada município, com o levantamento de risco epidemiológico, as necessidades de saúde da população”, afirmou.

 Gil Castello Branco, fundador da Associação Contas Abertas, avalia que há o risco de perda de qualidade na execução das despesas com Saúde.

"A aplicação do mínimo constitucional da Saúde precisa obedecer, pela Constituição, uma série de quesitos, como perfil epidemiológico, socioeconômico e populacional de estados e municípios. A destinação do RP 9 [código das emendas de relator] tem perfil político e eleitoreiro e dificilmente seguiria esses requisitos.”

Desigualdade na aplicação de recursos
Adriano Massuda, médico sanitarista e professor da Fundação Getúlio Vargas (FGV Saúde), acrescenta que há o risco de aumentar a desigualdade no sistema de Saúde, que já sofre com distorções. Ele afirma que a falta de método na distribuição dos recursos faz que alguns locais tenham, por exemplo, equipamentos ociosos, enquanto outras regiões ficam desassistidas.

"Eu já vi acontecer casos em que em uma UPA você teve a situação de ter três aparelhos de raio-X destinados por emenda parlamentar, porque não se leva em conta o que há de presente naquela região, do ponto de vista de infraestrutura, de equipamentos", citou.

Ligia Bahia, médica e professora da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) demonstra a mesma preocupação. "A gente pode precisar de um equipamento de ressonância nuclear magnética num determinado hospital. Mas esse não é o hospital da preferência desse ou daquele parlamentar. Então vai ocorrer esse investimento, mas não necessariamente num lugar que deveria ser priorizado", lamenta.

 "Esses recursos, que já são escassos, precisam ser alocados da melhor maneira possível. Nós não podemos admitir mais no país que a gente tenha desperdícios na Saúde. E esses recursos alocados por meio de emenda é a fórmula para ter desperdício, para ter corrupção, e são coisas que a gente tem que evitar", afirma Adriano Massuda.

Cenário fiscal
Já sobre a regra do teto de gastos, a procuradora de Contas Élida Graziane explica que a área de Saúde tem custos maiores do que a inflação oficial do país, medida pelo IPCA. Ela cita como fatores de pressão adicional equipamentos e medicamentos comprados em dólar, expansão da demanda pelo SUS e envelhecimento da população.

“E nada disso é levado em conta. Uma regra que aprimore o teto certamente deveria levar em conta essa perspectiva de que a área da Saúde tem demandas muito peculiares. Uma inflação própria”, defende Graziane.

José Roberto Afonso, professor do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP) e especialista em contas públicas, vê a necessidade de se reconstruir as instituições fiscais brasileiras.

“Você coloca um teto de gastos na Constituição e se aprova sucessivas emendas constitucionais ignorando esse teto. Tem uma Lei de Responsabilidade Fiscal, que está em vigor, todos tecem louvores à lei, mas, na prática, a gente vê uma sucessão de desrespeitos ao princípio, à cultura de responsabilidade fiscal”, afirma.

Nesse cenário, Afonso defende a consolidação das regras em uma única lei, com o objetivo de “harmonizar e dar consistência e coerência” a essa legislação, e um amplo debate nacional sobre as prioridades do país. “Nós estamos com problemas de financiamento na Saúde, na educação, na segurança pública, na previdência, em várias áreas. Mas não temos um debate sobre onde estamos e para onde queremos ir e sobre as nossas prioridades, já que não é possível atender tudo ao mesmo tempo.”

Ele também destaca que cerca de 85% da despesa do governo brasileiro na área da Saúde é realizada por estados e municípios: “Então, essa discussão da saúde pública é, antes de tudo, uma discussão da federação brasileira.”

Procurados para comentar a reportagem, os Ministérios da Economia e da Saúde não se manifestaram.

Diante do progressivo aumento das despesas obrigatórias e da análise de que o teto de gastos tende a levar a uma "inviabilidade administrativa e política" nos próximos anos, tanto o governo do presidente Jair Bolsonaro quanto os candidatos mais bem posicionados nas pesquisas já se articulam para alterar as regras.

O candidato do PT, Luiz Inácio Lula da Silva, tem falado em acabar com o teto de gastos, enquanto a equipe econômica de Jair Bolsonaro (PL) realiza estudos para a troca do teto de gastos por metas para a dívida pública como principal âncora das contas públicas.

 Ciro Gomes (PDT) defende a revogação do teto, e Simone Tebet (MDB) prega a permanência do teto de gastos "com uma nova roupagem". A emedebista propôs, inclusive, a criação de um estado de emergência, com gastos fora do teto, para zerar as filas do SUS.

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